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国务院 关于加快推 进产能过剩行业结构调整的通知

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媒体报道
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发布时间:
2016/10/12
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  国发〔2006〕11 号

  各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

  推进经 济结构战略性调整,提升产业国际竞争力,是“十一五”时期重 大而艰巨的任务。当前,部分行业盲目投资、低水平 扩张导致生产能力过剩,已经成 为经济运行的一个突出问题,如果不抓紧解决,将会进 一步加剧产业结构不合理的矛盾,影响经 济持续快速协调健康发展。为加快 推进产能过剩行业的结构调整,现就有 关问题通知如下:

  一、加快推 进产能过剩行业结构调整的重要性和紧迫性

  近年来,随着消 费结构不断升级和工业化、城镇化进程加快,带动了钢铁、水泥、电解铝、汽车等 行业的快速增长。但由于 经济增长方式粗放,体制机制不完善,这些行 业在快速发展中出现了盲目投资、低水平扩张等问题。2004年,国家及 时采取一系列宏观调控措施,初步遏 制了部分行业盲目扩张的势头,投资增幅回落,企业兼并重组、关闭破产、淘汰落 后生产能力等取得了一定成效。

  但从总体上看,过度投 资导致部分行业产能过剩的问题仍然没有得到根本解决。钢铁、电解铝、电石、铁合金、焦炭、汽车等 行业产能已经出现明显过剩;水泥、煤炭、电力、纺织等 行业目前虽然产需基本平衡,但在建规模很大,也潜在 着产能过剩问题。在这种情况下,一些地 方和企业仍在这些领域继续上新的项目,生产能 力大于需求的矛盾将进一步加剧。还应看到,这些行 业不但总量上过剩,在企业组织结构、行业技术结构、产品结 构上的不合理问题也很严重。目前,部分行 业产能过剩的不良后果已经显现,产品价格下跌,库存上升,企业利润增幅下降,亏损增加。如果任其发展下去,资源环 境约束的矛盾就会更加突出,结构不 协调的问题就会更加严重,企业关 闭破产和职工失业就会显著增加,必须下决心抓紧解决。要充分认识到,加快产 能过剩行业的结构调整,既是巩 固和发展宏观调控成果的客观需要,也是宏 观调控的一项重要而艰巨的任务;既是把 经济社会发展切实转入科学发展轨道的迫切需要,也是继 续保持当前经济平稳较快增长好势头的重要举措。

  部分行业产能过剩,给经济 和社会发展带来了负面影响,但同时 也为推动结构调整提供了机遇。在供给 能力超过市场需求的情况下,市场竞争加剧,企业才 有调整结构的意愿和压力,也有条 件淘汰一部分落后的生产能力。国家在 宏观调控的过程中,已经积 累了产业政策与其他经济政策协调配合的经验,形成了 相对完善的市场准入标准体系,为推进产业结构调整、淘汰落 后生产能力提供了一定的制度规范和手段。各地区、各有关 部门要进一步树立和落实科学发展观,加深对统筹协调发展、转变经 济增长方式必要性和紧迫性的认识,增强预见性,避免盲目性,提高主动性和自觉性,因势利导,化害为利,加快推 进产能过剩行业结构调整。

  二、推进产 能过剩行业结构调整的总体要求和原则

  加快推 进产能过剩行业结构调整的总体要求是:坚持以 科学发展观为指导,依靠市场,因势利导,控制增能,优化结构,区别对待,扶优汰劣,力争今 年迈出实质性步伐,经过几 年努力取得明显成效。在具体 工作中要注意把握好以下原则:

  (一)充分发 挥市场配置资源的基础性作用。坚持以市场为导向,利用市 场约束和资源约束增强的“倒逼”机制,促进总 量平衡和结构优化。调整和 理顺资源产品价格关系,更好地 发挥价格杠杆的调节作用,推动企业自主创新、主动调整结构。

  (二)综合运用经济、法律手 段和必要的行政手段。加强产业政策引导、信贷政策支持、财税政策调节,推动行业结构调整。提高并严格执行环保、安全、技术、土地和 资源综合利用等市场准入标准,引导市场投资方向。完善并 严格执行相关法律法规,规范企业和政府行为。

  (三)坚持区别对待,促进扶优汰劣。根据不同行业、不同地区、不同企业的具体情况,分类指导、有保有压。坚持扶优与汰劣结合,升级改 造与淘汰落后结合,兼并重 组与关闭破产结合。合理利 用和消化一些已经形成的生产能力,进一步 优化企业结构和布局。

  (四)健全持 续推进结构调整的制度保障。把解决 当前问题和长远问题结合起来,加快推进改革,消除制 约结构调整的体制性、机制性障碍,有序推 进产能过剩行业的结构调整,促进经 济持续快速健康发展。

  三、推进产 能过剩行业结构调整的重点措施

  推进产 能过剩行业结构调整,关键是 要发挥市场配置资源的基础性作用,充分利 用市场的力量推动竞争,促进优胜劣汰。各级政 府在结构调整中的作用,一方面 是通过深化改革,规范市场秩序,为发挥 市场机制作用创造条件,另一方 面是综合运用经济、法律和 必要的行政手段,加强引导,积极推动。2006年,要通过重组、改造、淘汰等方法,推动产 能过剩行业加快结构调整步伐。

  (一)切实防 止固定资产投资反弹。这是顺利推进产 能过剩行业结构调整的重要前提。一旦投资重新膨胀,落后产能将死灰复燃,总量过 剩和结构不合理矛盾不但不能解决,而且会越来越突出。要继续 贯彻中央关于宏观调控的政策,严把土地、信贷两个闸门,严格控 制固定资产投资规模,为推进产 能过剩行业结构调整创造必要的前提条件和良好的环境。

  (二)严格控制新上项目。根据有关法律法规,制定更加严格的环境、安全、能耗、水耗、资源综合利用和质量、技术、规模等标准,提高准入门槛。对在建 和拟建项目区别情况,继续进行清理整顿;对不符 合国家有关规划、产业政策、供地政策、环境保护、安全生 产等市场准入条件的项目,依法停止建设;对拒不执行的,要采取经济、法律和 必要的行政手段,并追究有关人员责任。原则上 不批准建设新的钢厂,对个别结合搬迁、淘汰落 后生产能力的钢厂项目,要从严审批。提高煤 炭开采的井型标准,明确必 须达到的回采率和安全生产条件。所有新 建汽车整车生产企业和现有企业跨产品类别的生产投资项目,除满足 产业政策要求外,还要满足自主品牌、自主开发产品的条件;现有企业异地建厂,还必须 满足产销量达到批准产能80%以上的要求。提高利用外资质量,禁止技 术和安全水平低、能耗物耗高、污染严 重的外资项目进入。

  (三)淘汰落后生产能力。依法关 闭一批破坏资源、污染环 境和不具备安全生产条件的小企业,分期分 批淘汰一批落后生产能力,对淘汰 的生产设备进行废毁处理。逐步淘 汰立窑等落后的水泥生产能力;关闭淘 汰敞开式和生产能力低于1万吨的小电石炉;尽快淘汰5000千伏安 以下铁合金矿热炉(特种铁合金除外)、100立方米 以下铁合金高炉;淘汰300立方米 以下炼铁高炉和20吨以下炼钢转炉、电炉;彻底淘 汰土焦和改良焦设施;逐步关停小油机和5万千瓦 及以下凝汽式燃煤小机组;淘汰达 不到产业政策规定规模和安全标准的小煤矿。

  (四)推进技术改造。支持符 合产业政策和技术水平高、对产业 升级有重大作用的大型企业技术改造项目。围绕提升技术水平、改善品种、保护环境、保障安全、降低消耗、综合利用等,对传统 产业实施改造提高。推进火 电机组以大代小、上煤压油等工程。支持汽 车生产企业加强研发体系建设,在消化 引进技术的基础上,开发具 有自主知识产权的技术。支持纺织关键技术、成套设 备的研发和产业集群公共创新平台、服装自主品牌的建设。支持大 型钢铁集团的重大技改和新产品项目,加快开 发取向冷轧硅钢片技术,提升汽车板生产水平,推进大型冷、热连轧机组国产化。支持高 产高效煤炭矿井建设和煤矿安全技术改造。

  (五)促进兼并重组。按照市场原则,鼓励有 实力的大型企业集团,以资产、资源、品牌和 市场为纽带实施跨地区、跨行业的兼并重组,促进产业的集中化、大型化、基地化。推动优 势大型钢铁企业与区域内其他钢铁企业的联合重组,形成若干年产3000万吨以 上的钢铁企业集团。鼓励大 型水泥企业集团对中小水泥厂实施兼并、重组、联合,增强在 区域市场上的影响力。突破现 有焦化企业的生产经营格局,实施与钢铁企业、化工企业的兼并联合,向生产与使用一体化、经营规模化、产品多样化、资源利 用综合化方向发展。支持大 型煤炭企业收购、兼并、重组和 改造一批小煤矿,实现资源整合,提高回 采率和安全生产水平。

  (六)加强信贷、土地、建设、环保、安全等 政策与产业政策的协调配合。认真贯彻落实《国务院关于发布实施〈促进产 业结构调整暂行规定〉的决定》(国发〔2005〕40号),抓紧细 化各项政策措施。对已经出台的钢铁、电解铝、煤炭、汽车等 行业发展规划和产业政策,要强化落实,加强检查,在实践中不断完善。对尚未 出台的行业发展规划和产业政策,要抓紧制定和完善,尽快出台。金融机构和国土资源、环保、安全监 管等部门要严格依据国家宏观调控和产业政策的要求,优化信 贷和土地供应结构,支持符 合国家产业政策、市场准 入条件的项目和企业的土地、信贷供应,同时要 防止信贷投放大起大落,积极支持市场前景好、有效益、有助于 形成规模经济的兼并重组;对不符 合国家产业政策、供地政策、市场准入条件、国家明 令淘汰的项目和企业,不得提供贷款和土地,城市规划、建设、环保和 安全监管部门不得办理相关手续。坚决制 止用压低土地价格、降低环 保和安全标准等办法招商引资、盲目上项目。完善限制高耗能、高污染、资源性 产品出口的政策措施。

  (七)深化行 政管理和投资体制、价格形 成和市场退出机制等方面的改革。按照建 设社会主义市场经济体制的要求,继续推 进行政管理体制和投资体制改革,切实实行政企分开,完善和 严格执行企业投资的核准和备案制度,真正做 到投资由企业自主决策、自担风险,银行独立审贷;积极稳 妥地推进资源性产品价格改革,健全反 映市场供求状况、资源稀 缺程度的价格形成机制,建立和 完善生态补偿责任机制;建立健 全落后企业退出机制,在人员安置、土地使用、资产处 置以及保障职工权益等方面,制定出 台有利于促进企业兼并重组和退出市场,有利于 维护职工合法权益的改革政策;加快建 立健全维护市场公平竞争的法律法规体系,打破地 区封锁和地方保护。

  (八)健全行 业信息发布制度。有关部门要完善统计、监测制度,做好对 产能过剩行业运行动态的跟踪分析。要尽快 建立判断产能过剩衡量指标和数据采集系统,并有计划、分步骤 建立定期向社会披露相关信息的制度,引导市场投资预期。加强对 行业发展的信息引导,发挥行业协会的作用,搞好市场调研,适时发布产品供求、现有产能、在建规模、发展趋势、原材料供应、价格变 化等方面的信息。同时,还要密 切关注其他行业生产、投资和 市场供求形势的发展变化,及时发 现和解决带有苗头性、倾向性的问题,防止其 他行业出现产能严重过剩。

  加快推 进产能过剩行业结构调整,涉及面广,政策性强,任务艰巨而复杂,各地区、各有关 部门要增强全局观念,加强组织领导,密切协调配合,积极有序地做好工作。要正确 处理改革发展稳定的关系,从本地区、本单位实际情况出发,完善配套措施,认真解决企业兼并、破产、重组中 出现的困难和问题,做好人 员安置和资产保全等工作,尽量减少损失,避免社会震动。各地区、各有关 部门要及时将贯彻落实本通知的情况上报国务院。国家发 展改革委要会同有关部门抓紧制定具体的政策措施,做好组织实施工作。

  国务院

  二○○六年三月十二日

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